Publicado en la Revista de Fasecolda No. 163, 2016 (Actualizado para INESE a 15 de septiembre de 2016)

Concepto difícil

No deja de llamar la atención de los analistas nacionales e internacionales el hecho de que se esté hablando del postconflicto desde mucho antes de la terminación de las negociaciones de La Habana. Los voceros del gobierno, los gremios empresariales y los académicos lo comentan en diferentes instancias y se han realizado diversos foros sobre diferentes aspectos del tema.

Esto plantea un primer interrogante sobre lo que se debe entender por posconflicto.

Según los especialistas, en el caso de conflictos internos no es fácil llegar a una definición de consenso: “Las hostilidades normalmente no se terminan bruscamente, para dar paso inmediato a la paz. Es posible que haya una "paz" acordada, pero que la lucha continúe, a menudo en un nivel bajo o de forma esporádica…” (Brown, et al 2011; p. 4).

Brown, et al (2011) sugieren que, en lugar de intentar una definición, se deberían tener en cuenta unos hitos básicos para determinar si un país está en la etapa del postconflicto. Esos hitos son la cesación de hostilidades y de la violencia; la firma de un acuerdo de paz; la desmovilización, desarme y reintegración; el retorno de desplazados y refugiados; el establecimiento de un Estado que funcione (reducción de la impunidad, fortalecimiento del estado de derecho y reducción de la corrupción, entre otros); el logro de la reconciliación y la integración social; y la recuperación de la economía.

Las medidas del postconflicto no necesariamente deben iniciarse al terminar el conflicto, pues cabe, e incluso es deseable, la opción de iniciarlas antes: “Por ejemplo, las políticas y programas para mejorar las condiciones socioeconómicas de los católicos en Irlanda del Norte, incluyendo una legislación laboral justa y el acceso a la vivienda pública, fueron llevadas a cabo durante la década de 1980, incluso mientras los "problemas" estaban todavía en curso, y, efectivamente, hicieron que la población católica estuviera más predispuesta a la paz” (Brown, et al 2011; p. 5).

A la luz de estas propuestas, Colombia cumplió con el primer hito, desde junio de 2016 mediante el “Acuerdo para el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo; la Dejación de las armas". De igual forma, se vienen desarrollando acciones de política que se pueden considerar anticipadas a la terminación del conflicto; el Gobierno lo ha señalado en diferentes escenarios.

Así, por ejemplo, el presidente Santos, afirmó en un foro reciente que “muchos de los presupuestos sobre los proyectos específicos del postconflicto ya están incorporados en el presupuesto. Uno de los costos más altos es el reparar las víctimas; nosotros llevamos 600 mil víctimas reparadas, a un costo fiscal enorme, pero eso ya está en el presupuesto de los últimos tres años y estará en los próximos 10 años…” (Fundación Buen Gobierno, 2016).

¿Qué abarca el postconflicto?

En ese contexto adquieren mayor vigencia las preguntas claves sobre el post-conflicto: ¿Qué actividades se involucran en ese concepto? ¿Cuánto durará? ¿Cuál es su costo? ¿Cómo se financiará?

Mucho se ha debatido y especulado sobre estos aspectos, pero nadie tiene una respuesta sólida. Para muchos, lo acordado en el primer punto de la negociación implica que el desarrollo agropecuario es un componente del postconflicto.

De igual forma, en el Plan Nacional de Desarrollo se vinculan al postconflicto programas de construcción de vías, de actividad física y deporte, de infraestructura de seguridad, y de oferta de salud, entre otros (DNP 2015).

Los analistas también mencionan temas que están relacionados de forma más directa: la reparación de víctimas, la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, las zonas de concentración, y la Jurisdicción Especial para la Paz, conformada por magistrados nacionales y extranjeros.

La realidad es que buena parte de los compromisos de las negociaciones consisten en la implementación de las políticas de desarrollo, que se tienen que hacer con o sin postconflicto; en algunos casos, como el de los derechos de propiedad sobre la tierra, son tareas que se han aplazado por décadas.

Por consiguiente, es importante la tarea de depurar el listado de actividades consideradas como parte del posconflicto, separando aquellas que son componentes de una política de desarrollo económico y social, de aquellas que son parte integral del proceso de paz. Entre las primeras, también es necesario discriminar las que ya cuentan con asignación de recursos en el presupuesto nacional de las que demandan recursos nuevos.

La divulgación del texto final acordado en La Habana permitió hacer un listado más específico de los compromisos. Según Juanita Vélez (2016), los acuerdos comprenden más de 70 tareas: “El Gobierno asumió el compromiso de hacer 23 planes, 7 programas, 12 comités, mesas o comisiones, 8 sistemas (que incluye en algunos casos los planes y programas o ambos) y otros 23 compromisos que van desde crear instancias, hasta cuerpos especiales, subdirecciones, fondos o misiones”.

A todas estas tareas, se le podrían sumar otras en las normas que expedirá el Gobierno en uso de las facultades concedidas mediante el Acto Legislativo 01 de 2016 (Congreso de Colombia, 2016).

Hasta ahora se mantiene la incertidumbre, pues aún no se tiene un inventario detallado de los programas y actividades derivados de los acuerdos. Mientras no haya esa precisión, será difícil para la sociedad entender las verdaderas dimensiones del postconflicto y más aún la magnitud de los recursos que son necesarios.

¿Cuánto cuesta el postconflicto?

Cabe preguntarse por qué es importante cuantificar el costo del postconflicto, pues hay analistas que piensan que el interrogante puede llevar a un debate absurdo: si el costo es muy alto, es mejor seguir como estamos.

Tales posiciones desvirtúan el objetivo de la estimación del costo. La experiencia muestra que en términos de la planeación económica es deseable contar con una cifra, a partir de la cual se pueda evaluar cómo se van a allegar esos recursos, cuál sería el plazo razonable de implementación de las políticas, y cuáles serían los programas y políticas prioritarios para la asignación de los presupuestos.

No es deseable generalizar posiciones como la de Francisco de Roux, quien, basado en su experiencia de trabajo con comunidades en zonas de conflicto, concluye que no debería haber asignaciones previas de recursos: “Es un error definir ex ante la cantidad de dinero que se va a asignar a un territorio, pues entre otras cosas, crea una rapiña política y social que rompe el proceso” (Tribuna, 2016; p. 19).

Sin demeritar que en algunos programas específicos se podría utilizar tal método a fin de controlar la corrupción, en el caso del postconflicto se trata de cifras cuantiosas y se requiere de cálculos detallados de los costos para acceder a cualquiera de las vías de financiación disponibles.

Pero, como no se cuenta con un inventario completo de los rubros que generarán compromisos de gasto, tampoco se puede valorar con precisión el costo. Además, tampoco hay claridad sobre la duración del postconflicto, lo que hace más difícil ese cálculo.

En una conferencia en marzo de 2015 el Ministro de Hacienda señaló: “la verdad es que no hay una cifra de cuál va a ser el costo del post-conflicto simple y llanamente… porque todo dependerá de cómo se logra ese acuerdo en las negociaciones de paz y esas negociaciones no han concluido” (Cárdenas, 2015). Pero, como ya se señaló, la terminación de las negociaciones permite detallar algunas actividades, pero no todas y tampoco los costos.

También señaló el ministro que no es un costo único en un momento del tiempo: “El país seguramente va a tomarse un tiempo en implementar estos acuerdos, el post-conflicto lo vamos a tener que medir, en lustros, o en décadas porque no va a ser una transición inmediata”.

Por estas razones, las cifras que han lanzado diversos analistas se mueven en un rango amplio tanto de tiempo como de costo: Al Presidente Santos se le atribuye la cifra de $54 billones en reparación, en un periodo de 10 años (Semana, 2014). Para un periodo similar, Juan Camilo Restrepo calcula entre $80 y $100 billones solo para la zona rural.   Fedesarrollo señala $80 billones; el Bank of America $187 billones, la firma Raddar $200 billones. Para un periodo de 20 años, la senadora Claudia López estima la cifra en $312 billones (Semana, 2014 y El Universal, 2015). Por último, el costo estimado para poner en marcha las recomendaciones de la Misión Rural, que están muy en la línea del primer punto de los acuerdos de La Habana, asciende a $195 billones, según el DNP en 15 años (Portafolio 2016).

Como ya se anotó, la dificultad con esas cifras es que no diferencian los programas de desarrollo ya financiados, los programas sectoriales adicionales y los gastos realmente nuevos que nacen del proceso de paz.

Hay casos como el de la reparación de víctimas, por ejemplo, que en aplicación de la Ley de víctimas (Ley 1448 de 2011), ya cuenta con recursos del presupuesto y con avances en la solución del problema, como lo señaló el Presidente Santos en el foro mencionado.

Pero hay otros que surgen de las negociaciones, sobre los que aún no hay estimaciones o ellas son muy imprecisas. Es el caso de la Jurisdicción Especial para la Paz, que implicará vincular entre 1.600 y 3.000 funcionarios y podría tener un costo cercano a los dos billones de pesos; sin embargo, no se conoce cuál es la metodología de estimación de ese costo, ni el periodo de tiempo que se supone estará vigente esta Jurisdicción.

Algo similar ocurre con el tema de la desmovilización. Se acordaron 23 zonas de concentración. El problema es que habría que garantizar la financiación de los consumos básicos de alrededor de 20.000 desmovilizados (sumando los guerrilleros armados y los grupos de apoyo logístico) por un tiempo indefinido.

Fuentes de recursos

Las estimaciones mencionadas están en un rango entre 0.6% y 2% del PIB por año; aun cuando no se tiene la precisión deseada, se debe ir evaluando la forma de financiarlos. Hay tres fuentes básicas para hacerlo y, dadas las circunstancias, se tendrá que acudir a todas ellas.

La primera es el Presupuesto General de la Nación. Una posibilidad teórica es el aumento de la tributación. Esta opción tiene poco margen, pues la reforma tributaria estructural que próximamente presentará el Gobierno al Congreso, además de redistribuir la carga entre empresas y personas naturales, espera recaudar 2% del PIB con el fin de compensar la desaparición de la renta petrolera, que alcanzó a aportar 3% del PIB; por lo tanto, el 1% adicional que requiere el Gobierno se deberá financiar con deuda.

A este respecto, el Presidente Santos declaró enfáticamente que la reforma tributaria no será una fuente de financiación del posconflicto: ​“La reforma tributaria tiene que hacerse porque hay unos impuestos que desaparecen por ley. Y para sostener nuestros programas sociales, tenemos que reemplazar esos impuestos que desaparecen por unos que nos den los mismos ingresos. Pero no es, como dicen algunos, para pagárselos al posconflicto. El posconflicto tiene sus propias fuentes de financiación” (Presidencia de la República).

La otra posibilidad es la re-priorización del gasto. Esta será la opción a la que acudirá el Gobierno, pero hay limitaciones como lo demuestran varias decisiones recientes. En el Pipe 2.0 –el programa para la reactivación económica–, se reorientaron recursos por cerca de $17 billones y los programas de austeridad de 2015 y 2016, así como el presupuesto de 2017, recortaron básicamente recursos de inversión, porque los gastos de funcionamiento no son flexibles.

La segunda son los recursos de la cooperación internacional. Aquí la pregunta es qué tan dispuestos están los organismos internacionales a apoyar financieramente a Colombia, que no es un país pobre y en el que, hasta hace poco, en los escenarios internacionales se negaba la existencia de un conflicto.

Según Rodríguez (2016, p. 2), “el problema es que presentar los éxitos de Colombia como país emergente, candidato a la OCDE y graduado como país de renta media, se conjuga con dificultad con la necesidad de buscar recursos para financiar el postconflicto. En la última década la cooperación para el desarrollo ha ido retirándose de los países de renta media y de las regiones menos “problemáticas”, para concentrarse en los focos de tensión de la actualidad en Asia, África y la cuenca del Mediterráneo”.

Adicionalmente, regiones como la Unión Europea se han visto forzadas a utilizar ingentes recursos en la contención y solución del problema migratorio, disminuyendo las disponibilidades para apoyar procesos como el del postconflicto en Colombia.

No obstante, a esta fuente le asigna el Gobierno gran importancia. Según Alejandro Gamboa, director de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional, actualmente se cuenta con fondo de US$1.653 millones y en los próximos cuatro años se buscarán recursos de cooperación por un monto de US$3.300 millones (El Tiempo, 2016).

Por último, están los créditos con organismos multilaterales en condiciones preferenciales. Esta fuente tiene alta probabilidad, por la tradición de cumplimiento de las obligaciones financieras que tiene el país, y por el prestigio de seriedad en el manejo macroeconómico.

Pero puede haber una restricción en el creciente endeudamiento que tiene el país. Según el exministro Alberto Carrasquilla (2016) “la deuda bruta del gobierno viene subiendo de manera gradual pero sostenida desde 2012 y ya supera el 53 por ciento del PIB. Esta es la más alta de la historia moderna si se incluyen los 11 puntos del PIB que habían sido emitidos hasta abril de 2015 bajo la figura igualmente onerosa de las vigencias futuras”.

En la coyuntura reciente las calificadoras y los analistas internacionales están haciendo un cuidadoso seguimiento de la situación fiscal y de la cuenta corriente de las economías emergentes. Por lo tanto, la posibilidad de uso de esta fuente estará en función del trámite de la reforma tributaria estructural y del ajuste que se pueda dar en la cuenta corriente.

Colofón

Se debe reiterar que la cuantificación de los costos del postconflicto no se puede interpretar como un dilema entre guerra y paz. La construcción de buenas decisiones económicas pasa por tener un alto grado de certeza sobre las magnitudes de las variables sobre las que se pretende incidir y ese es el objetivo de la medición.

De lo expuesto se colige que, aun cuando se dispone de mayor información, todavía no es suficiente para la cuantificación de los costos del postconflicto. Sigue siendo una prioridad que el Gobierno discrimine entre gastos por tareas nuevas que surgen de los acuerdos, gastos nuevos en políticas de desarrollo económico y social, y gastos en programas ya incorporados en el presupuesto general de la nación.

Solo de esa forma se podrán definir las estrategias más realistas de financiación y evitar que la insuficiencia de recursos se convierta en un cuello de botella para la implementación de los acuerdos de paz.

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Bibliografía

Brown, G.; Langer, A.; y Steward, F. (2011). “A Typology of Post-Conflict Environments”. CRPD Working Paper No. 1. Centre for Research on Peace and Development, University of Leuven, Belgium.

Cárdenas, M. (2015). “Análisis de los posibles costos del post-conflicto”. Transcripción de la conferencia en el foro “Análisis de los posibles costos del post-conflicto”, organizado por la Universidad del Rosario y el Consejo Nacional Profesional de Economía, en Bogotá. Marzo.